党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。民生是最大的政治，是社会发展基础，是国家治理的基本内容。随着我国社会主要矛盾的变化，随着中国特色社会主义进入新时代，民生建设中的不平衡不充分主要表现为城乡差距、区域差异和人群差异。

为了更好地回应时代需求，满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，我们要更清晰地界定民生建设中政府角色的基本定位，更好发挥政府作用，明确战略重点，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。历史经验证明，各国民生建设的主要目标是通过调动政府和社会的资源，向民众提供最基本的生活保障和社会服务，满足最基本的公共需求，维护人最基本的生存尊严，实现人的全面自由发展。新时代我国民生建设要更好发挥政府作用，使政府兼具兜底、发展、法治、合作、监管和回应的复合性特质。

一、更好发挥兜底作用，维护人的基本生存尊严和底线

政府遵循对人民负责的最根本原则和公共价值的底线思维，保障人的最基本生存尊严和底线，既要尽力而为、也要量力而行，健全基本公共服务体系，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居和弱有所扶上不断取得新进展。主张构建适度普惠型福利社会，在国家责任、社会责任和个人责任之间找到平衡点，防止“高福利陷阱”。要从解决群众最关心最直接最现实的利益问题入手，做好普惠性和基础性民生建设，全面提高公共服务共建能力和共享水平，满足群众多样化的民生需求。要构建兜底的社会保障网，形成与之相配套的财政转移支付制度，适度提升在诸如社保、医保、住房、教育等一些兜底性的基本公共服务支出比例。比如，“十三五”时期，我国5575万农村贫困人口实现脱贫，基本医疗保险覆盖超过13亿人，基本养老保险覆盖近10亿人。此外，保障地方政府在民生建设中的事权与支出责任成正比，提供充分的基本民生服务，深入改革政府系统内部供给责任分担机制，明确层级间政府职责分工，激活地方政府的供给动力，有效提升民生事业发展的动力。

二、明确民生建设与经济发展的辩证统一关系

民生建设既要通过更好地发展经济来满足民众的基本生活需求，保障民众生活水平，又要通过完善社会政策来推动和促进我国经济转型升级，加快构建现代化经济体系。更好发挥政府在民生建设中的作用有利于形成强大国内市场，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。发展仍是解决中国所有问题的关键，既要让市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府作用，推动实现物的不断丰富和人的全面发展的统一。更好发挥政府在民生建设中的作用是对于“政府增加用于民生的财政支出是对经济发展的不必要干扰”与“改善民生与经济发展互相矛盾”的纠偏。民生建设与经济发展的关系是辩证统一的，经济发展是民生建设的重要基础，同时，民生建设能够在一定条件下转化为经济发展的动能。经济的高质量发展既是从数量向质量转变的过程，也是依靠人力资本推动创新的过程，本身包含社会领域的公平维度。民生建设能够影响人力资本积累和配置效率，成为影响经济创新的重要元素，推动内需型增长。

三、更好发挥法治的良法善治作用

全面推进依法治国是我国推进国家治理现代化的深刻革命，根本目的是依法保障人民权益。人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延展。政府要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决人民群众反映强烈的突出问题，用法治保障人民安居乐业。我国民生法治建设已经取得显著成就，包括全国人大修改和通过的劳动合同法、老年人权益保障法、慈善法等，对于保障和改善民生、协调社会各方利益、完善和创新社会治理具有重要作用。

更好发挥政府在民生建设中的作用，要通过法治使政府服务更加规范、明确、有效，提供更多公共服务产品，让民生建设成果惠及全体人民，努力形成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府。政府要遵循“法无授权不可为，法定职责必须为”的原则，首要任务是管住“权力”，让权力遵循可检查、可追溯、可监督的基本原则，明确权力从哪里来、权力有哪些、权力怎么用以及权力怎么管;其次，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，加快形成可持续的基本公共服务体系，并尽快实现基本公共服务标准的法定化。比如，我国的低保基本形成了以灾害、医疗、住房、就业救助以及临时救助为主要内容的社会救助法治体系。

四、实现政府与市场和社会的通力合作

政府、市场和社会的权力边界是一个随着环境而不断调整的动态平衡。改革开放以来，随着经济体制变革，我国经历了多次行政体制改革。政府与市场和社会的良性互动，平等合作伙伴关系的构建是进一步深化行政体制改革的目标。

民生建设中政府与市场的关系可以分为建立市场、监督市场、引导市场和参与市场;政府为民生事业提供市场化机制。马克思指出，市场上“不承认任何别的权威，只承认竞争的权威”。市场的优势在于竞争，市场之所以得以正常运行，有赖于供求机制、竞争机制、价格机制、风险机制和利益机制的共同作用，成为最有效的资源配置手段。而政府与社会关系的良性互动需要采取政府自上而下的理性构建与民间自下而上的自发演化相互结合的模式。社会组织能够依靠专业精神和公益精神提供专业化服务，依靠志愿精神直接成为民生事业的提供者和重要的决策者和监督者。社会组织培育和增强了整个社会公共服务的能力，具有超越营利企业和政府公办事业单位的比较优势。

五、以审慎监管维护社会公平和公共利益

在市场参与民生事业的过程中，政府作为公共利益的代表者以及中立的仲裁者，规范市场作用的发挥，维护社会公平，促进公共利益。不论公共服务由谁生产，政府履行公共服务全程监管是不可推卸的责任，包括对生产者的公共服务成本、服务数量、服务质量、服务进度、服务效果的严格监管。政府要继续改革民生领域的行政审批环节，减少政府对民生活动的直接干预，积极下放直接面向基层、量大面广、由地方实施更方便有效的行政许可事项;同时，清理阻碍和影响群众就业创业的许可事项，按照简便易行的原则，鼓励大众创业、万众创新。让数据“多跑路”，充分发挥人工智能、“互联网+”和大数据等先进技术在监管中的效用，提高监管精准性和有效性;加强监管平台建设，扩大社会公众参与，推进在监管过程中与行政相对人协商、互动，通过与行政相对人签订行政协议实现监管目标等。此外，针对不同类型的公共服务，监管主体和监管方式应当有所不同。比如，对于直接面向公众的公共服务，需要加大公众和媒体监督力度，将公众满意度作为衡量服务绩效的重要标准;对专业性比较强的公共服务，可以充分借助第三方机构的力量，建立专业评价体系，强化监管的有效性。

六、坚持问需于民，将社会公众的诉求作为根本出发点

政府在民生事业建设中应始终将社会公众的诉求作为根本出发点，在提供什么服务、如何提供服务以及服务供给质量评价等方面听取社会公众的意见，由简单的自上而下“任务型”转向上下互动的“回应型”。中国特色社会主义进入新时代，人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。面对社会思想观念的多元化、社会利益格局的深刻调整以及公众权利意识的大幅提升，政府要从各层次各领域扩大人民群众有序政治参与，对民众的利益诉求作出积极回应，通过一系列制度安排保证公众的知情权、参与权、表达权和监督权，增强决策透明度和公众参与度，有效推进科学决策、民主决策、依法决策，提高政府治理能力和水平。要把协商民主贯穿政府履行职能全过程，积极推进政府协商，明确政府协商的事项和范围，在政府工作报告起草、国民经济和社会发展规划以及事关群众切身利益的重大政策中做好协商工作;做好政府协商中的信息公开工作，及时、充分、准确地公开政府信息，夯实政府协商的基础，对重点问题或存在争议的事项应有相应说明或解释，对专业性、技术性问题应用通俗易懂的方式进行解读，对分歧较大的决策事项，应公布2个或以上的决策方案，既要有可行性方案，也应有反对性意见。最后，要丰富政府协商的机制，完善意见征集机制，规范健全听证机制，探索公众动议机制，健全决策咨询机制，以及探索临时议事机制。

总之，在民生建设中要更好地发挥政府作用，把握好政府具有的兜底、发展、法治、合作、监管和回应的复合性特质，不断改善人民生活品质，提高社会建设水平。把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，扎实推动共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步，奋力实现社会主义现代化远景目标。

（作者系中央党校（国家行政学院）政法教研部教授）